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閃淳昌:從上海踩踏事件看我國的危機管理與突發事件應對

作者:網絡來源 來源:網絡來源 關注: 時間:2016-9-12 8:31:00

              2016年5月13日,國家減災委專家委副主任,國務院應急管理專家組組長閃淳昌教授做客中國保險大講堂,為大家帶來了名為《危機管理與突發事件應對》的主題演講。以下內容根據現場實錄整理。

中共中央政治局2015年5月29日就健全公共安全體系進行第二十三次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時強調,公共安全連著千家萬戶,確保公共安全事關人民群眾生命財產安全,事關改革發展穩定大局。要牢固樹立安全發展理念,自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識,扎實做好公共安全工作,努力為人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網。因此,保險業在編織這個網中發揮著重要的作用。

 

一、中國的危機管理回顧與啟示

大家知道講中國的危機管理,我們會很自然的聯想到2003年那場抗擊非典的斗爭,當非典的疫情在咱們國家開始出現的時候,由于我們的準備不足,我們對非典的認知太少,所以我們造成了重大的傷亡。而且全社會感到緊張,甚至恐慌。

 

但在取得這場斗爭勝利的時候,當時胡錦濤同志做了一個非常重要的講話,他說通過抗擊非典的斗爭暴露出我們國家突發事件的應急機制不健全,處理和管理危機的能力不強,這是咱們的黨書記第一次把危機管理的問題,提到了全黨、全國人民的面前,什么是危機?我們通常是指的那些傷亡損失特別嚴重,對經濟社會造成極端惡劣影響特別重大的突發事件。

 

危機往往是矛盾、沖突即將發生轉折,或質變的臨界點。抗擊非典以來,黨中央、國務院在深刻總結歷史經驗,科學分析公共安全形勢的基礎上,審時度勢,做出了全面加強應急管理工作的重大決策,重點是進一步加強“一案三制”建設,不斷提高應對危機和風險的能力,健全公共安全體系。目前中國已經形成了一個橫向到邊、縱向到底的預案體系,我們預案總量已經達到550萬件以上。因此,應急管理最重要的任務是不斷地做好準備,有準備和沒有準備不一樣,準備的好和準備的差就更不一樣。

 

除去預案以外,2007年中國頒布實施了《突發事件應對法》,標志著中國的突發事件應對工作走上了法制化的軌道,各地依法加強體制、機制、救援隊伍建設,另外發揮市場的作用,包括這些年來,保險業在應對災難中的作用逐步在增強。

 

在十一五、十二五期間,我國完成了一系列的防災減災重點工程。重點是提高我們防災減災的能力和應急管理能力。十一二應急體系建設規劃定了9項,到目前已經基本完成了。特別是把信息技術應用到檢測、預警、處理救援上,所以現在在中南海、在各省市、在各部委的指揮中心,我們聽得見、看得到、傳得出、調得動,應對突發事件的能力提升了。

 

近年來,中國大災多發、多災并發,地震、洪澇、冰雪、地質災害等等不斷地發生,一案三制發揮了重要作用。特別是安全生產領域,持續穩定好轉。2012年,全國安全生產事故死亡人數在14萬人以上,去年已經下降到不到7萬人。

 

 

死亡10人以上的重特大事故,在10幾年前平均一年150起上下,基本上兩天大概要發生一起10人以上的重特大事故。去年已經下降到了38起(如下圖)。因此李克強總理講,事故總量重特大事故,重點行業持續下降。

 

 

十八大以來,以習近平同志為總書記的黨中央在應對各類突發事件中,更加依法、有力、有序、有度和有效。新的一屆黨中央國務院上任之后第一個大災難是蘆山4.20大地震,中央總結歷次抗震救災的教訓,這次根據災情沒有成立國務院抗震救災指揮部,主要是發揮四川省委省政府的作用。不再像汶川地震時那樣,九個政治局常委,25個政治局委員,近千個部長都來我們四川災區,我們接待不了。蘆山地震除李克強總理去了,到恢復重建的時候總書記又去了。為什么呢?一場災難來臨的時候,最主要的叫雙通。第一,道路點通,第二通訊點通,中央領導去的太多,往往把這有限的應急資源給擠占了。

 

去年6月1號在長江的湖北省監利縣水域發生了東方之星客輪翻沉事件,442人遇難,這是我們新中國成立之后在水上最大的一次災難。而任何一個災難的損失,首先和災難的強度成正比,地震等級越高、臺風越大,那可能損失越大。但又和我們的脆弱性成正比,汶川、玉樹等這幾次地震為什么死亡、受傷那么多,說明我們房屋的抗震能力不行。在東方之星客輪翻沉事件中,說明船舶的抗風壓能力不行。

 

另外,災難的損失和暴露在災害下人財物的集中程度成正比,在一個人員密集的場所和地區發生災難,和在人員稀少的地方,后果是不一樣的。它又和應急響應能力成反比,就是如果我們公眾的自救互救能力越強,我們救援隊伍的水平越高,傷亡是可以降低的。

 

以往在汶川大地震、玉樹地震、蘆山地震的救援過程中,由于歷史欠賬太多,我們沒有實施過問責,但不等于今后不問責。現在中央要求加固房屋的抗震強度,實施了中小學校長的安全工程,如果沒有按照這個辦,今后再發生災難,再造成那么大的傷亡那就要問責了。

 

另外,總書記要求面對公共安全事故不能止于追責,還必須梳理背后的共性問題,做到一方出事故,多方受教育,一地有遺患,全國受警示。所以我們調查東方之星翻沉最主要的目的是舉一反三,防止同類事情的發生。

 

經國務院同意,我們提出了7點經驗教訓和建議:

第一,要嚴格惡劣天氣下客船的禁航、限航措施。在1999年煙臺大順號海難發生之后,我們對海上的海運做了一個規定,叫做七開八不開,七級風還勉強可以開,八級風堅決不能開航,但我們內河的海運沒有這樣的運行規定,通過這次災難我們提出來,對內河航運也得嚴格禁行、限行措施。

 

第二,我們要提高船舶檢驗技術規范,完善船舶設計、建造和改造的質量控制體制機制。我們發現東方之星客輪在建造好了之后進行了三次改造,每一次改造之后他的船舶穩性不但沒有提高,還都往下降低了。最后一次勉強達到標準,但抗風壓的能力越來越差了。今后得嚴格質量控制機制。

 

第三加強惡劣天氣的預測預警。現在對小尺度的、局部的強對流天氣、強風暴雨,我們現在還不能預報,包括現在發達的美國也是這樣。但不等于人類永遠如此,所以這次國務院要求,要加密長江沿線的氣象監測站,對有條件的船舶,讓其成為一個移動的氣象監測站,配上相應的裝備。氣象站的密度和質量越高,今后這些大數據整合起來,對天氣預報的能力就會加強。

 

第四,要加強內河航運安全信息化動態監管和救援能力建設。一個船舶翻了,兩個多小時才知道,這在現代信息技術發達的今天,是真的不應該。關鍵是我們這些年在這方面的建設落后。另外我們內河航運的水上救援能力也明顯的不適應,所以中央這次結合整個長江經濟帶的發展對這些都提出了明確的要求。

 

第五,深入開展長江航運安全專項整治。我們這次一調查,發現長江內河航運存在著許多無序競爭的狀態,門檻底,什么船都可以拉客,中央決定要加安全專項整治。

 

第六嚴格落實企業主體責任,全面加強長江旅游客運公司的安全管理。安全生產關鍵是落實企業主體責任。

 

最后一點,加大船員的培訓力度,特別是提高船長和高級船員應對突發事件的能力。另外,在信息化時代,還都得重視輿論工作,及時正確引導輿論,發揮主流媒體作用,主動設置相關議題,認真回應社會關切,組織專家解疑釋惑,正確深度有效引導。

 

二、中國特色應急管理的主要經驗

沒有哪一次巨大的歷史災難,不是以歷史的進步為補償的。我們在應對各種災難的斗爭中,積累了寶貴的經驗:

 

一是黨中央、國務院的英明決策和堅強領導;各級黨委、政府認真負責,靠前指揮;廣大黨員、干部的先鋒模范作用。

 

二是軍民合作,充分發揮三支隊伍的作用。即人民解放軍、武警、公安部隊和預備役民兵;各個專業應急處置隊伍;企事業單位職工和農村、社區的民眾。

 

三是社會主義制度和我們的政治優勢、組織優勢。建立了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急體制。

 

四是實行預防為主、預防與應急相結合的方針。

 

五是以人為本,依靠法制,依靠科學,依靠群眾和社會力量。

 

六是堅持改革開放,加強國際合作。這些年中國積極學習,借鑒國際的先進經驗、理念和方法,包括現在國際上保險業很多的先進理念和方法,同時我們也在盡力的參加國際減災活動,履行我們的國際義務。

 

在看到這些成績和經驗的同時,我覺得我們還得看到問題,目前我們存在的主要問題有:一是思想認識不足,責任制不落實;二是基礎工作薄弱,脆弱性凸顯;特別是城市脆弱性凸顯,對于中國的防災減災工作,我經常說兩句話,第一叫高風險的城市,第二句話叫不設防的農村,這是中國的國情。三是安全和應急管理體制機制不夠健全;四是監測、預警和應急處置能力有待提高;五是全民憂患意識和自救互救能力較差;六是法制還不夠完善。這些需要我們在十三五和今后繼續努力。

 

在十三五規劃建議和十三五規劃綱要中,總書記提出“黨政同責,一崗雙責,失職追責,這12個字”,我想對我們保險業你們自身的安全工作,也具有指導意義。這兩年在貫徹中央指示過程中,我們安全工作在進一步發展,但還是有很多教訓。

 

比如上海外灘踩踏事件,這起事件是發生在敏感時間除夕之夜,在習總書記剛剛發表完新年祝詞才三個小時。發生在上海這個著名的國際化大都市,而且是在外灘的陳毅廣場這個敏感地點。另外,傷亡的都是年輕人,是敏感人群。平均死亡年齡才24歲,而且絕大部分是外地在上海的年輕人。所以在國內外產生了非常壞的影響。

 

踩踏事件的發生,需要幾個基本要素:

第一,人非常擁擠,而中國現在還沒有出臺有關人員擁擠的標準,根據現在一些發達國家的有關標準,如果一個平方米上有3.6個人以上,那就是非常擁擠。另外,對于正常這些距離,我們國家現在的標準工作也很滯后。

 

第二,光擁擠不一定出事,他要發生人流的涌動和對沖。咱們現在北京地鐵大家知道,平均一天大概是1100萬人次,上下班時候的擁擠程度早就達到了非常擁擠的程度,但他不一定死人,因為他沒有發生涌動和對沖。

 

第三,如果這個公共聚集場所是一個坡道,有臺階,地面有障礙物,后果更為嚴重。如果這個事情發生在夜間,照明通視的條件不好,后果就尤為嚴重。而上海的踩踏事件這幾個要素都存在。

 

我在這次調查中提出了一個叫變更管理和變更風險的概念,這個概念是在上個世紀70年代首先從化工安全生產領域提出的,當時英國的一家化工廠的生產工藝流程改變了,但工藝流程改變后,他的方法、制度、措施沒有跟上。而且這些變化沒有和職工進行認真的溝通,結果發生了一起特別重大的化學品爆炸事件,造成重大傷亡,而且波及到周圍的社區,所以后來國際化學工程師們提出,要重視變更管理和變更風險的問題。

 

其實這個變更管理和風險的概念,在我們的生產生活中經常遇到。在高速公路上當車輛變道變線的時候他容易出交通事故,飛機在起飛,特別是在降落的時候最容易發生事故,全世界的空難60%發生在飛機降落的時候。企業關停并轉的時候最容易出事故。拓展開講,現在我們經濟社會在轉型、轉軌、轉變的時期,所以現在的社會矛盾就特別多。

 

中國人口眾多,人員流動量又很大,我們特別一到年節,10幾億、20幾億的大遷徙,特別是城市高風險脆弱性凸顯,而人民群眾不斷增長的物質文化需求,對安全提出了越來越高的要求。所以我覺得我們應該從上海踩踏事件中認真的總結一些經驗教訓。

 

首先,還是得增強紅線意識、底線意識,落實責任制。

 

第二,我們得加強對大人流場所和活動的安全管理。大家記得前幾年,北京密云彩虹橋踩踏事件之后,國務院專門發布關于大型群眾活動安全管理條例,各地也相應制定了有關辦法。就是我們對有組織的群眾性活動現在咱們有預案、有措施,搞的都比較好。但對群眾自發的在公共聚集場所的管理現在還是一個軟肋,所以這次上海市委書記韓正同志就提出,他說今后有組織的活動肯定有預案,但沒有組織的活動也得有預案。

 

第三,加強檢測預警,提升突發事件的防范能力。踩踏事件之后外灘風景區管理辦公室,在風景區增設了很多廣播器。上海市購置了無人機、直升機,就是現在通過無人,帶上大喇叭在空中可以跟下面的群眾溝通。在當代,政府和公眾的溝通是非常重要的,這個溝通的渠道可以有微信、微博,短信、現代化手段,但也別忘了常規的手段,就是大喇叭、廣播車等等要現代的、常規的并用。

 

另外,中國移動、中國電信上海分公司,他們說這些公共聚集場所得增加基站,要不然就會出現手機打不進去,也打不進來的問題。而一個突發事件之后靠任何一個單位和部門都不行,必須在當地黨委政府的統一領導下綜合協調聯動,包括保險業的及時配合與主動協調。最后,還需要加強科普宣傳教育,提高公眾的憂患意識和自救互救能力。這是我們各級黨委政府、各個單位一項非常迫切而緊要的任務。

 

習近平總書記說,從哲學的角度看,安全是相對的,不安全是絕對的,雖然做不到零風險,但要做到零容忍。對公共安全我們必須增強憂患意識和責任意識,始終保持高度的警覺、任何時候都不能麻痹大意。

 

這些年來我們國家大災多發、多災并發,特別是去年,道路交通事故不斷,特別是陜西咸陽1.15特大道路交通事故、河南養老院的特大火災、東方之星的翻沉事件,天津特大火災爆炸事故,還有去年年底深圳光明西區的滑坡事故等等,正像總書記講的,過去的哪一年沒有一些突發事件,自然的、社會的、政治的、經濟的,所以公共安全建設對于構建和諧社會,推動全面小康建設,乃至于中華民族的偉大復興都具有非常現實和深遠的意義。

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